W analizie tego, co dzieje się w danej organizacji kluczowy jest punkt odniesienia, który umożliwia porównanie jej stanu i uwarunkowań z podobnymi podmiotami. W innym przypadku prowadzimy diagnozę w próżni – ograniczając sobie możliwość np. określenia, co jest silną bądź słabą stroną naszej organizacji.
W tym tekście najpierw charakteryzuję, czym jest benchmarking i dlaczego może być wartościowym narzędziem w kontekście budowania polityk w obszarze sportu, a następnie opisuję wyzwania z porównywaniem sytuacji w różnych polskich samorządach, będącej wstępem do takiego benchmarkingu.
Co to jest benchmarking?
Benchmarking to technika wpisująca się w zarządzanie jakością, której wykorzystanie rośnie w różnych dziedzinach życia. W uproszczeniu, ma ona wspomagać innowacje a polega na ciągłym czy długotrwałym procesie porównywania rezultatów (produktów), prowadzących do nich procesów, praktyk działania czy strategii, z najlepszymi praktykami (np. w branży), w celu podnoszenia efektywności działań organizacji. W swoim założeniu benchmarking nie ogranicza się zatem do analizy. Krytycznym krokiem procesu są działania wypracowane na bazie zebranych informacji i adaptacja swojej aktualnej działalności, w celu podniesienia efektywności organizacji czy instytucji. Benchmarking umożliwia na przykład zidentyfikowanie najlepszych praktyk, wyznaczenie celów czy priorytetów organizacji, ale również budowanie własnych produktów.
O ile istnieją różne rodzaje benchmarkingu, w tym tekście mam na myśli benchmarking konkurencyjny (competitive benchmarking) i benchmarking funkcjonalny (functional benchmarking). Pierwszy zakłada porównanie organizacji z jej bezpośrednimi konkurentami. W ten sposób można spojrzeć na duże miasta, które konkurują między sobą ze względu na postrzeganą jakość życia mieszkańców, ale też konkretnie, w kontekście sportu – np. przyciągnięcia i organizacji atrakcyjnych, dużych wydarzeń sportowych. Drugi rodzaj obejmuje odniesienie organizacji do praktyk instytucji z poza kręgu jej bezpośrednich konkurentów, którzy charakteryzują się wyróżniającymi się praktykami. Wyobraźmy sobie samorząd, który chcąc zorganizować duże wydarzenie sportowe podgląda praktyki UEFY w odniesieniu do promocji wydarzenia na poziomie międzynarodowym.
Ponieważ niezależnie od celu benchmarkingu zakłada on odniesienie się do najlepszych praktyk, proces musi uwzględnić identyfikację owych praktyk. W kontekście sportu wyczynowego nie wydaje się to skomplikowaną drogą – przecież jej produktem będą rezultaty rywalizacji sportowej, która obejmuje konkurencję między samorządami. No właśnie. O ile wyniki rywalizacji są zdecydowanie składową „sukcesu” samorządu w sporcie wyczynowym, dużo trudniej mówić o rezultatach polityk w odniesieniu do sportu powszechnego i aktywności fizycznej mieszkańców. Co więcej, w benchmarkingu nie wystarczą dane o produktach polityk – musimy zidentyfikować również procesy, które do tych efektów prowadzą. Czy łatwo jest zatem o dostępność takich danych?
Benchmarking to również pole do rozważań, czy sukces sportowy per se powinien być celem samorządu w rozwoju sportu. Kluczowym determinantem sukcesu sportowego w sporcie wyczynowym są bowiem zasoby. Tymczasem oczywistą wydaje się odpowiedź na pytanie, czy rolą samorządu jest finansowanie wyczynu za wszelką cenę. Stąd też dodatkowa wartość benchmarkingu w organizacjach publicznych, gdzie celem nie jest sukces komercyjny, który łatwiej skwantyfikować. Umożliwia on bowiem postawienie hipotez o efektywność wydatkowania środków i satysfakcji mieszkańców z działalności miasta w danym okresie jako krytycznych wskaźnikach sukcesu.
Czym dysponujemy diagnozując stan sportu w samorządzie?
O „jakiś” punkt odniesienia pomiędzy sytuacją sportu w różnych samorządach terytorialnych nie jest trudno, bo niemal w każdej diagnozie sportu znajdują się odwołania do danych GUS. Czy mogą one stanowić jednak bazę do takich porównań? Niekoniecznie.
W GUS zbierane są wycinkowe dane dotyczące sportu – realnie koncentrujące się na uczestnictwie w sporcie zorganizowanym np. członkostwie w klubach sportowych (stowarzyszeniach kultury fizycznej i fundacjach), podczas gdy ta zmienna coraz gorzej charakteryzuje uczestnictwo Polaków w sporcie w rezultacie takich zjawisk jak komercjalizacja, indywidualizacja czy zmniejszająca się rola tradycyjnych klubów sportowych jako organizacji. Ciekawie wypada natomiast infrastruktura sportowa, choć zazwyczaj akurat ten obszar miasta mają dokładnie zmapowany.
b) W odniesieniu do finansowania kultury fizycznej GUS przedstawia dane na dużym poziomie ogólności. Wydatki w sferze kultury fizycznej można na przykład podzielić na wydatki majątkowe i bieżące i… niewiele ponad to. Wystarczy, że samorząd realizuje duży projekt infrastrukturalny i cała struktura budżetu jest bardzo silnie zaburzona. Sugeruję przeanalizowanie dokumentu Ocena realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (jst) z 2018, który jest dobrym podsumowaniem tego, co można wyciągnąć z danych GUS.
Funkcjonuje jeszcze system sportu młodzieżowego, który umożliwia porównanie wyników samorządów we współzawodnictwie dzieci i młodzieży. Z zasady nie jest on jednak wszechstronnym wskaźnikiem, bo obejmuje tylko kilka grup wiekowych (od 14 lat) i współzawodnictwo.
Ogólniej – wyniki rywalizacji, czyli clue sportu wyczynowego, zmierzyć jest też łatwo, biorąc pod uwagę choćby liczbę medalistów w zawodach określonej rangi, czy sukcesy zespołów klubowych na polskiej arenie. Istotność sportu wyczynowego w kontekście polityk lokalnych wyraźnie się jednak obniża a sam sukces sportowy nie ma wiele wspólnego z celami, które zakłada poprzez jego realizację samorząd (np. w odniesieniu do promocji miejscowości).
Dlaczego benchmarking sportu w miastach to wyzwanie?
W obecnej pracy dla dużego polskiego miasta próbujemy porównać realną sytuację sportu z innymi miastami o podobnej wielkości i pozycji. Czyli – przeprowadzić benchmarking z wykorzystaniem informatywnych wskaźników i na bazie wysokiej jakości danych. Jakie wyzwania z tym zadaniem obserwujemy?
Zacznijmy od porównywania finansów, bo miasta udostępniają w swoich budżetach wiele informacji na ich temat.
a) Różne są szczegółowe klasyfikacje budżetowe w budżetach prowadzonych na własne potrzeby. Nawet mając rozpisane szczegółowe budżety biura sportu dwóch miast, zapewne nie znajdziemy tego samego rozumienia kategorii budżetowych. Oto przykład: część wydarzeń sportowych jest finansowana jako działalność promocyjna i współpraca zagraniczna miasta, podczas gdy inne wydarzenia będą finansowane w ramach dotacji na sport wyczynowy.
b) Różne są struktury organizacji sportu w mieście, obejmujące podmioty zaangażowane w realizację założeń polityk sportowych (spółki, inne jednostki budżetowe np. zarządzające infrastrukturą czy realizujące programy ukierunkowane na upowszechnianie sportu). Przykładowo, w jednym mieście zadania związane z organizacją wydarzeń sportowych realizuje bezpośrednio wydział sportu, w drugim – są to działania podejmowane przez miejski ośrodek sportu, które nie są wyszczególnione w ogólnym budżecie miasta. Bez szczegółowej analizy zakresu działań i budżetu miejskiego ośrodka sportu czy podobnej jednostki zwykle możemy niewiele powiedzieć o wydatkach na sport.
c) Istotne są pozycje nieujmowane w budżetach, a będące kosztem miasta np. preferencyjne warunki użytkowania obiektów sportowych przez kluby. Te koszty są często nie do odnalezienia w budżecie. Podobne działanie może być bardzo różnie finansowane np. klub może finansować wynajem obiektu z dotacji, ale może też po prostu otrzymywać preferencyjne stawki najmu od jednostki miejskiej (co gorsza – cennik może być elastyczny).
d) Wydatki na sport są różnie klasyfikowane np. w odniesieniu do klubu będącego spółką akcyjną mogą być to dotacje, realizacja zadań samorządu w obszarze promocji, ale również dokapitalizowanie (w przypadku klubu, którego współwłaścicielem jest miasto), sponsoring spółek miejskich czy wydatki z biura nadzoru właścicielskiego.
Dobrze obrazują to wyniki raportu Deloitte dotyczącego przychody klubów piłkarskich z Fortuny 1 Ligi (link). Przychody ze źródeł samorządowych stanowią około 24% wszystkich przychodów klubów w 1 Lidze, nie uwzględnia to natomiast dokapitalizowania oraz różnorodnych przywilejów klubów, których koszty ponosi miasto albo pośrednio – spółki miejskie czy inne jednostki budżetowe. W rezultacie można przypuszczać, że klub piłkarski 1 Ligi jest przeciętnie finansowany ponad w jednej trzeciej przez miasto. W moim przekonaniu nikt nie jest w stanie przedstawić dokładnie tej kwoty.
W odniesieniu do danych charakteryzujących rezultaty polityk:
e) Bardzo rzadko są zbierane dane związane z krytycznymi rezultatami polityk sportowych jak np. poziom aktywności fizycznej mieszkańców, ich uczestnictwo w sporcie, sprawność fizyczna, poziom alternatywnego transportu, zachowań sedentarnych. Niewiele jest też zwykle w takich badaniach rygoru naukowego, co uniemożliwia śledzenie trendów. Pozytywny przykład stanowi Diagnoza Społeczna Wrocławia.
f) Nie korzysta się z danych, które dotykają sytuacji sportu, ale wpisują się tradycyjnie w działania wydziałów edukacji czy zdrowia. Czyli np. niewiele wiadomo o zajęciach WF, czy o tym, co dzieje się po lekcjach na boiskach przyszkolnych i w salach gimnastycznych.
g) Brakuje pogłębionych badań dotyczących zarządczych aspektów funkcjonowania sektora sportu w Polsce. Mam tu na myśli analizy prowadzone przez Deloitte ale również naszą analizę odpowiedzialności społecznej profesjonalnych klubów sportowych, która podsumowuje i porównuje procedury dotyczące pewnej sfery rządzenia i działania profesjonalnych klubów (link). Bez podobnych analiz samorząd nie jest w stanie samodzielnie odnieść swojej sytuacji do podobnych jednostek.
h) Nawet jeżeli wartościowe dane są zbierane na poziomie ogólnokrajowym, jak w przypadku programów ministerialnych z zakresu upowszechniania sportu wśród dzieci i młodzieży, to ich rezultaty nie są powszechnie dostępne. Na przykład rezultaty ogólnopolskiego badania sprawności fizycznej dzieci i młodzieży prowadzonego przez Narodowe Centrum Badania Kultury Fizycznej powinny być dostępne dla samorządów i osób decyzyjnych w obszarze kultury fizycznej na poziomie mikro, nie tylko „krajowym”. Te dane przepadają. W Polsce musimy się szybko nauczyć się udostępniania danych, bo tracimy przez te zaniedbania wiele cennej wiedzy.
Benchmarking – ćwiczenie ambitne w samym założeniu
Chcę tu podkreślić, że o ile powyższe uwagi czasami brzmią krytycznie, nie jest to moim założeniem. Benchmarking w sporcie, poza obszarem wyczynu, udaje się przeprowadzić bardzo rzadko. Mogę przytoczyć projekt Active Healthy Kids Global Alliance, w którym problemem okazuje jest porównanie różnych wymiarów aktywności fizycznej dzieci i młodzieży na poziomie krajów, pomimo że na poziomie krajowym danych będzie znacznie więcej niż na poziomie miejskim.
Jeśli wyzwaniem jest ujednolicenie narzędzi i porównanie danych na poziomie krajowym to oczywiście przeniesie się ono na poziom miast. Co więcej, miasta będą budzić mniejsze zainteresowanie badaczy, jak również dysponują mniejszymi budżetami, więc trudniej prowadzić im np. monitoring strategii czy ewaluacje programów z zakresu kultury fizycznej.
Z drugiej strony – o potrzebie znajomości sytuacji nie trzeba nikogo przekonywać. Liczymy, że obecna praca będzie stanowić pewien drogowskaz dla kolejnych analiz porównawczych sytuacji sportu w Polsce. Planujemy też wykorzystać w niej wskaźniki, które stanowią rezultaty polityk, a nie tylko są ich bezpośrednim produktem, jak infrastruktura sportowa czy poziom finansowania. O tym, jak konstruować takie wskaźniki można przeczytać tutaj.
Na koniec polecam też inny tekst z bloga o tym, czy i kiedy warto finansować sport wyczynowy z perspektywy miasta (link).